Bygderådet i Hudiksvalls kommun lämnade nedanstående remissvar på den offentliga utredningen ”Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd” (SOU 2020:78). Jag var ordförande och sekreterare i den arbetsgrupp i Bygderådet, som under drygt ett år arbetade med frågan. Vi gjorde dels ett omfattande inspel till utredningen innan den presenterade sitt förslag, dels ett än mer omfattande remissvar, som styrelsen för Bygderådet fastställde den 29 april 2021 och skickade in till miljödepartementet, undertecknad av styrelseordförande Leif Björklund och strandskyddsarbetsgruppsordförande Jörgen Bengtson.

Förslag på ändringar i strandskyddslagstiftningen
Bygderådet i Hudiksvalls kommun samlar byalag och andra lokala utvecklingsgrupper i Hudiksvalls kommun. Bygderådet har sedan länge arbetat med strandskyddsfrågor och även skickat in våra synpunkter till utredningen om översyn av strandskyddet, innan den presenterade sitt förslag. Härmed avger vi remissvar på ”Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd” (SOU 2020:78).

Strandskyddet infördes redan 1947 i dåvarande byggnadslagen, som gav länsstyrelserna möjlighet att förbjuda bebyggelse inom område utanför stads- och byggnadsplan om området behövde skydd på grund av bland annat ”naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden”. Sedan dess har staten steg för steg skärpt strandskyddet – 1950, 1952, 1975, 1994, 1999, 2009 och 2014 – även om det inte alla gånger var avsikten.

Strandskyddet har två syften: att långsiktigt trygga allmänhetens tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet. Strandskyddslagstiftningen har en inbyggd konflikt mellan å ena sidan äganderätten, å andra sidan allmänhetens tillgång till strandområden samt goda livsvillkor för djur- och växtlivet.

I dag tar lagstiftningen starkt parti för allmänhetens tillgång till strandområden och goda livsvillkor för djur- och växtlivet. Allmänhetens tillgång samt djur- och växtlivsskyddet, som är viktiga, måste hanteras på annat sätt, till exempel genom att inrätta fler nationalparker, naturreservat, Natura 2000-område, biotopskydd och liknande.

Orimligt med urban norm för hela Sverige 
Strandskyddslagstiftningen tar sin utgångspunkt i en urban norm, som inte är relevant för glesbygd, landsbygd, småorter och mindre tätorter, och som dessutom reducerar ickeurbana områden till museala miljöer. Lagstiftningen tar inte heller tillräcklig hänsyn till exploateringsgraden i olika områden. Lagstiftningen gör inte heller en rimlig avvägning mellan å ena sidan den grundlagsskyddade äganderätten och privatlivets helgd, och å andra sidan allmänhetens tillgång till strandområden och goda livsvillkor för djur- och växtliv.

Den parlamentariska landsbygdskommitténs slutbetänkande (SOU 2017:1), ”För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd”, kritiserar den urbana normen och lyfter landsbygden. Kommittén presenterade sitt betänkande i januari 2017. Den föreslår ett stort antal åtgärder för att stärka utvecklingskraften i landsbygderna och summerar: ”Den positiva samhällsekonomiska effekten av våra förslag ska komma genom kombinationen av förslagen”.

En av åtgärderna är att göra det enklare att bygga i strandnära lägen på landsbygden, för att underlätta en ökad bosättning och etablering av verksamheter. Kommittén säger att staten genom länsstyrelserna bör stödja kommuner, som vill använda de existerande strandskyddsreglerna för att underlätta en ökad bosättning och etablering av verksamheter i kommunen. Ett av åtta områden, där utredningen kommer med förslag, är bostadspolitik och samhällsplanering. Här räknar kommittén upp ett antal förslag, som syftar till att minska vissa begränsningar som finns för byggande och utveckling på landsbygd, där strandskydd är en viktig del. Nu är det dags att verkställa den parlamentariska landsbygdskommitténs förslag!

Strandskyddslagstiftningen måste – mot bakgrund av strandskyddslagstiftningens urbana norm och den parlamentariska landsbygdskommitténs förslag – ta större hänsyn till äganderätten.

Strandskyddslagstiftningen måste också bli asymmetrisk, det vill säga med mer generös tillämpning och dispensmöjligheter i lågexploaterade områden, kommuner och regioner samt mer generös tillämpning och dispensmöjligheter för bofasta på öar och andra områden med differentierad geografi i högexploaterade områden.

Strandskyddsutredningen ”Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd” föreslår många viktiga reformer i riktning mot vad Bygderådet i Hudiksvalls kommun också omfattar, däribland:

• Slopat strandskydd runt sjöar på upp till en hektar och vattendrag på upp till två meters bredd.

• Slopat strandskydd kring anlagda vatten, som våtmarker och dammar, vilka tillkommit efter 1975.

• Möjlighet att slopa strandskyddet i områden med lågt exploateringstryck och god tillgång till strand.

• Möjlighet för kommuner att i översiktsplanen peka ut områden – utan begränsning av areal eller antal områden – där man tillämpar nya, generösa dispensregler.

Men förslagen är sammantagna för få, för försiktiga och delvis för oprecisa. Detta riskerar att förslagen inte blir genomförda i enlighet med direktivens och utredningens intentioner. Risken är stor att strandskyddsutredningens förslag inte blir den grundläggande förändring av strandskyddet, som är nödvändig och en förutsättning för landsbygdens och skärgårdens utveckling.

Gräns för strandskydd på 30–150 meter 
Naturvårdsverket och Boverket anser att naturvärdena finns i huvudsak upp till 30 meter från strandlinjen. 

I den omfattande dokumentationen från Strandskyddsutredningen (sidan 65–68) beskriver utredningen länsstyrelser, som beslutat att undanta områden från strandskyddet. Strax över hälften av länsstyrelserna, 11 av 21 länsstyrelser, har med stöd av lagstiftningen beslutat att undanta områden från strandskyddet, företrädelsevis mindre sjöar och vattendrag. De län som i dag tillämpar undantag är Gotlands, Jönköpings, Norrbottens, Västerbottens, Uppsala, Värmlands, Västmanlands och Örebro län samt de tre storstadslänen Stockholms, Västra Götalands och Skåne län.

Länsstyrelsen i Västmanlands län tillämpar beslut med innebörden att strandskyddet är inskränkt till 25 meters skydd vid de små vattendragen, som är enkelstreckade på gröna kartan (skala 1:50 000). Insjöar och vattendrag som inte syns på gröna kartan är helt undantagna från strandskyddet.

Riksdag och regering har i omgångar försökt få till stånd differentierad tillämpning av strandskydd i glesbygder med lågt exploateringstryck och gott om stränder (sidan 68–73), utan någon framgång.

Bygderådet i Hudiksvalls kommun anser, mot bakgrunden ovan, att strandskyddet ska vara 30 meter från strandlinjen vid normalvattenstånd och inte 100 meter. Länsstyrelsen och andra statliga myndigheter ska inte kunna införa strandskydd på längre avstånd från vatten än 30 meter. Kommuner ska däremot i sina översiktsplaner kunna införa strandskydd på 50, 100 eller 150 meter.

Vi anser vidare att det utvidgade strandskyddet, som länsstyrelserna i dag kan besluta om, ska avskaffas helt och hållet.

Särskilt skyddsvärda strandpartier – som kan behöva strandskydd på mer än 30 meter eller som inte omfattas av ett förändrat strandskydd – bör få strandskydd genom att området blir nationalpark, naturreservat, Natura 2000-område, får biotopskydd eller annat formellt skydd.

Behövs mer omfattande slopat strandskydd 
Bygderådet i Hudiksvalls kommun anser i likhet med utredningen att strandskyddet bör slopas för diken, anlagda vatten efter visst årtal och vattendrag på upp till två meters bredd.

Men Bygderådet i Hudiksvalls kommun vill utvidga det slopade strandskyddet till:
• alla våtmarker, dammar och andra anlagda vatten efter år 1947;• alla mindre vattendrag, under sex meter medelbredd vid medelvattenföring, enligt samma officiella definition som finns för mindre vattendrag i norra Sverige;

• alla sjöar och vattendrag på upp till 15 hektar;

• alla områden som är landsbygdsutveckling i strandnära lägen, LIS-områden;

• alla områden som i en detaljplan har upphävt strandskydd, ska fortsatt ha den även om planen upphör att gälla eller ersätts av ny detaljplan;

• mindre, enstaka tomter – både för enfamiljshus och flerfamiljshus – på icke högexploaterade stränder utanför LIS-områden;

• mindre detaljstyrningen i strandskydd, så det exempelvis inte behövs strandskyddsdispens för gallring, slyröjning, gräsklippning, blommor och stigar på strandskyddat område;

• större area för hemfridszon.

Behövs ytterligare undantag från strandskyddslagstiftningen 
Strandskyddet gäller i dag inte för jordbruks-, skogsbruks-, fiske- och rennäringsverksamhet, det vill säga huvuddelen av de areella näringarna.

Bygderådet i Hudiksvalls kommun vill att undantaget för strandskydd ska utvidgas till att gälla även:
• trädgårdsverksamhet;

• vattenbruk;

• besöksnäringsverksamhet, som är beroende av strandnära läge;

• annan näringsverksamhet, som är beroende av strandnära läge;

• näringsverksamhet med liten omsättning, det vill säga undantaget ska gälla oberoende av omsättning och inte som i dag vara begränsat till näringsverksamhet med ”betydande inkomst”;

Byggnation ska vara tillåten på mark som är undantagen från strandskyddslagstiftning som förädlingsverksamhet, boende och annat utöver ekonomibyggnader, staket och liknande, vilka i dag är undantagna.

Behöver flera dispensskäl från strandskydd
Strandskyddsutredningen vill införa fyra nya dispensskäl från strandskyddslagen. Det ska vara möjligt att få dispens: när det behövs för bostäder, utbyggnad, tillbyggnad och komplementbostäder; behövs för ett angeläget allmänt intresse; nödvändigt för en verksamhet där strandläget är en fördel; inga krav på landsbygdsutveckling eller omsättning.

Bygderådet i Hudiksvalls kommun vill att dispensmöjligheterna för undantag från strandskyddsbestämmelserna ska utvidgas i betydligt större omfattning till att omfatta:

• området är ianspråktaget eller ligger i nära anslutning till ianspråktaget område;

• området är avskilt från stranden av till exempel en allmän väg men också mindre privat väg;

• området omfattar en anläggning som måste ligga vid vatten, exempelvis brygga, båthus och bastu, även för privatpersoner;

• området behövs för att utvidga en pågående verksamhet, oberoende av om utvidgningen kan gå att genomföra utanför området;

• området behövs för att tillgodose ett allmänt intresse, oberoende av om utvidgningen kan tillgodoses utanför strandskyddsområdet, utan krav på att det ska vara ett angeläget allmänt intresse;

• området behövs för att tillgodose annat angeläget intresse;

• området är en så kallad lucktomt;

• området kan utvidgas med tillbyggnad, utbyggnad av befintlig byggnad, nybyggnation av byggnad i anslutning till befintlig byggnad och komplementbostäder inom strandskyddsområde;

• området kan ha boplikt, det vill säga krav på att ägaren ska vara mantalsskriven på fastigheten under visst antal år eller ha näringsverksamhet där, då mer generös tillämpning ska gälla;

• området är aktuellt av personliga skäl för att återflytta till, för att det är tidigare hemtrakter och/eller föräldrars/barns önskan om bosättning nära övrig familj. 

Länsstyrelsen bör inte ha roll i prövning av strandskydd
Bygderådet i Hudiksvalls kommun anser inte att länsstyrelserna ska kunna överpröva kommunalt myndighetsbeslut om strandskydd. Beslut ska kunna överklagas av den som söker dispens eller anser att lagen inte är tillämplig samt av Naturvårdsverket eller annat centralt statligt organ som riksdagen utser.

Länsstyrelserna har en överprövning, som inte är motiverad när det finns särskilda domstolar för detta (mark- och miljödomstolen). Länsstyrelserna har ingen demokratisk styrning, som gör att överprövningen kan bli föremål för hantering i folkvald nämnd eller styrelse. Dessutom varierar tillämpningen mellan olika län. Länsstyrelsen Gävleborg har en oerhört restriktiv tolkning av strandskyddslagstiftningen, vilket innebär stora problem, inte bara för att få dispens, utan också vilka den ska tillämpas på och vilka områden som länsstyrelsen har infört utvidgat strandskydd för.

Bygderådet i Hudiksvalls kommun vill alltså slopa länsstyrelsen roll i strandskyddsprövning. Här får mark- och miljödomstolen – som i dag hanterar frågor inom miljöbalken, fastighetsbildningslagen samt plan- och bygglagen – ensamt ansvar för att hantera överklaganden av beslut om strandskydd och andra delar av strandskyddslagstiftningen.

Vi anser vidare att miljöorganisationer inte ska ha rätt att överklaga kommunala bygglovsbeslut.

Risk att strandskydd i Landsbygdsområden får för stora begränsningar
Strandskyddsutredningen vill ersätta Landsbygdsutveckling i strandnära läge (LIS) med Landsbygdsområden.

Bygderådet i Hudiksvalls kommun anser att strandskyddet i Landsbygdsområden måste få starkare skydd än utredningen föreslår. Utredningen ger ingen kvantifiering av hur mycket oexploaterad strand, som ska finnas för att en kommun ska kunna peka ut ett område som Landsbygdsområde. I dagens system med LIS-områden är bevisbördan på kommunerna relativt hög. Den höga bevisbördan får inte överföras till Landsbygdsområden. Landsbygdsområden bör lagstiftningen se som en möjlighet för utveckling, oberoende av hur detaljerad eller översiktlig kommunen är i sin beskrivning. Prövningen mot miljölagstiftningen bör ske vid dispens- och bygglovsprövning.

Bygderådet i Hudiksvalls kommun anser alltså att bevisbördan för att en kommun ska peka ut ett område som Landsbygdsområde i sin översiktsplan måste vara så låg, att det inte blir något praktiskt problem med att peka ut Landsbygdsområden. Vi anser vidare att länsstyrelsen inte ska kunna inskränka strandskyddet i ett Landsbygdsområde genom att ha utvidgat strandskydd i området.

Risk att strandskydd i särskilda områden får hinder
Bygderådet i Hudiksvalls kommun anser – till skillnad från utredningen – att områden av ”särskild betydelse för strandskyddets syfte” inte ska ingå i Landsbygdsområden. Utredningen anger en rad ”raster” i detta sammanhang: reservat, regionalt och lokalt preciserade miljömål, nationalparker, naturvårdsområden, biotopskyddsområden, djur- och växtskyddsområden, Natura 2000-områden, ras-, skred-, erosions- och översvämningskänsliga områden, värdetrakter och utvidgat strandskydd.

Bygderådet i Hudiksvalls kommun anser att dessa ”raster” i områden av ”särskild betydelse” inte får bli hinder för att etablera Landsbygdsområden. Om så blir fallet, blir utpekandet av Landsbygdsområden starkt begränsat.

Viktigt med preskriptionstid för strandskyddsbrott
Strandskyddslagstiftningen likställer brott mot strandskyddslagen med de allra grövsta brott vi har i Sverige. Brott mot strandskyddet har en åtalspreskription på fem år, men trots det har rättspraxis slagit fast att strandskyddet saknar preskription. Staten kan inte döma någon för strandskyddsbrott efter fem år, men kommunerna strafförelägger fastighetsägaren utan tidsbegränsning, även fastighetsägare som inte har utfört strandskyddsbrottet. I praktiken har de allra grövsta brotten plus strandskyddsbrott ingen preskriptionstid. För alla andra brott är preskriptionstiden 2, 5, 10, 15 eller 25 år, med principen att ju allvarligare brott desto längre preskriptionstid. I en rättsstat måste det finnas preskriptionstid, utom möjligen för de allvarligaste brotten som mord, folkmord och terroristbrott.

Strandskyddsutredningen tar överhuvudtaget inte upp preskriptionsfrågan.

Bygderådet i Hudiksvalls kommun anser att brott mot strandskyddslagstiftningen ska ha en preskriptionstid, både i teori och praktik, på maximalt tio år och inte som i dag vara preskriptionstidsmässigt likställt med mord, folkmord, brott mot mänskligheten och terrorism.

Fastighetsbildningslagen behöver ändras
Fastighetsbildningslagen måste också ses över, så det går att göra fastighetsreglering i strandskyddsområde, vilket främst Lantmäteriet hindrar i dag.

Jörgen Bengtson